Mitteilungen - Städtebau und Wohnungswesen
StGB NRW-Mitteilung 263/2000 vom 05.05.2000
Funktionsloswerden von Bebauungsplänen
Das Oberverwaltungsgericht für das Land NRW (OVG NW) hat sich in einem Urteil im Normenkontrollverfahren vom 30.07.1999 (Az.: 10a D 53/97.NE) zu der Frage geäußert, wann sich die tatsächlichen Verhältnisse im Gebiet eines Bebauungsplanes so sehr verändert haben, daß die Festsetzung im Plan ihre Funktion verliert. Diese Vorfrage mußte im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit eines nachträglichen Ausschlusses gewisser Sortimente des täglichen Bedarfs in Gewerbegebieten geklärt werden. Da das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 21.12.1999 (Az.: 4 BN 48.99) die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision mangels Vorliegen des vorgetragenen Revisionsgrundes, der grundsätzlichen Bedeutung der Sache, zurückgewiesen hat, ist diese Entscheidung mittlerweile rechtskräftig.
Zum Sachverhalt: Die Stadt Paderborn setzte in einem 1973 beschlossenen Bebauungsplan für ein am östlichen Stadtrand gelegenes Plangebiet neben den öffentlichen Verkehrsflächen insbesondere ein Gewerbegebiet fest. Die Antragstellerinnen sind Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet, auf denen sich mehrere Einzelhandelsbetriebe sowie ein Einrichtungshaus mit einer Verkaufsfläche von mehr als 13.000 qm befinden. Die Betriebe sind baurechtlich durch Einzel-Baugenehmigungen zugelassen; für die wird mit der Bezeichnung "Einkaufszentrum Döser - Park" geworben. Das Normenkontrollverfahren richtete sich gegen die im Jahre 1996 vom Rat der Stadt Paderborn beschlossene III. Änderung des Bebauungsplanes. Die Änderung ergänzt den Bebauungsplan um eine textliche Festsetzung folgenden Wortlauts:
"Abweichend von § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO sind die zulässigen Nutzungen in den festgesetzten GE-Gebieten wie folgt ausgeschlossen:
Geschäftsgebäude (Handelsbetriebe) einschl. Einzelhandelsverkaufsstellen der Branchen
- Nahrungs- und Genußmittel (ausgenommen Getränke-/Abholmärkte), Reformwaren
- Papier- und Schreibwaren, Schulbedarf, Zeitschriften, Bücher
- Drogeriewaren (inkl. Wasch- und Putzmittel), Kosmetika, Pharmazeutika
- Oberbekleidung, Wäsche, Wolle, Kurzwaren/Handarbeiten, Stoffe, sonstige Textilien u.ä.
- Schuh- und Lederwaren"
Das OVG NW (Az.: 10a D 53/97.NE) hat den Normenkontrollantrag abgelehnt. Hierzu mußte es als Vorfrage klären, ob der ursprüngliche Bebauungsplan, auf dem die angegriffene Änderung beruht, nicht ganz oder teilweise funktionslos geworden ist.
Bebauungspläne können nach dem OVG NW nur in äußerst seltenen Fällen funktionslos sein. Eine bauplanungsrechtliche Festsetzung tritt nur dann außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, die eine Verwirklichung der Festsetzungen auf unabsehbare Zeit ausschließt. Diese Tatsache muß zudem so offensichtlich sein, daß ein Vertrauen in die Fortgeltung der Festsetzung keinen Schutz verdient. Entscheidend ist, ob die jeweilige Festsetzung noch geeignet ist, im Geltungsbereich eines Bebauungsplans einen sinnvollen Beitrag zur städtebaulichen Ordnung zu leisten und deshalb im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB nach wie vor erforderlich ist. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann.
Das Gericht hat offengelassen, ob auf den Grundstücken der Antragstellerinnen ein faktisches Einkaufszentrum (im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO) entstanden ist. Ein Einkaufszentrum im Rechtssinne ist nach Ansicht des OVG NW gegeben, wenn eine räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben verschiedener Art und Größe vorliegt, die entweder einheitlich geplant ist oder sich doch in anderer Weise als "gewachsen" darstellt. Durch die Zusammenfassung der Betriebe unter dem werbewirksamen Schlagwort "Einkaufszentrum Dören-Park" mag aus der Sicht der Kunden der Eindruck entstehen, die einzelnen Betriebe seien nunmehr durch ein gemeinsames Konzept und durch Kooperation miteinander verbunden.
Die Festsetzung eines Gewerbegebietes ist dadurch nach Ansicht des OVG NW aber nicht funktionslos geworden. Sie kann nach wir vor verwirklicht werden. Vielleicht mit der Ausnahme des Einrichtungshauses sind die einzelnen Betriebe in einem Gewerbegebiet ohne weiteres zulässig. Zu einem Einkaufszentrum wird die Ansammlung dieser Betriebe allenfalls durch das faktische Band gemeinsamer Werbung, möglicherweise auch durch die derzeitigen Eigentumsverhältnisse an den Betriebsgrundstücken, die es den Antragstellerinnen über die Gestaltung der Verträge mit den einzelnen Nutzern ermöglichen mögen, jenen Verbund herzustellen, der aus einer räumlichen Konzentration einzelner Geschäfte in ein Zentrum macht. Diese faktische Verbindung kann indes auf Dauer nicht verhindern, daß die Zulässigkeit der Nutzungen nach wie vor nach Maßgabe der Festsetzung eines Gewerbegebiets beurteilt werden kann und muß. Gegen die nur faktische Verbindung einzelner Geschäfte zu einem Zentrum setzt sich die Festsetzung eines Gewerbegebietes vielmehr durch. Das zeigt sich nach Ansicht des OVG NW namentlich bei Nutzungsänderungen, wie sie gerade im Bereich des Einzelhandels auf Grund nicht seltenen Wechsels bei den Inhabern eines Ladenlokals eintreten. Ob eine Nutzungsänderung im baurechtlichen Sinn vorliegt, ist nicht mit Blick auf den Gesamtkomplex, sondern mit Blick auf jedes einzelne Ladengeschäft zu beantworten, es sei denn, der Gesamtkomplex würde (erstmals) als ein Vorhaben im planungsrechtlichen Sinne zur Entscheidung gestellt, dann allerdings mit der Folge, daß die Baugenehmigungen hierfür wegen der Festsetzungen des Bebauungsplans abgelehnt werden müßten. Rechtlich sind derzeit nur einzelne Ladengeschäfte, nicht aber ist ein Einkaufszentrum genehmigt. Wie die Antragstellerinnen selbst hervorheben, ist die Festsetzung eines Gewerbegebietes für ihre Grundstücke geeignet, den nur faktischen Zusammenhalt der einzelnen Geschäfte in einem Sinne eines Zentrums wieder aufzulösen. Gerade darin zeigt sich nach Ansicht des Gerichts, daß die Festsetzungen eines Gewerbegebiets ihre Fähigkeit nicht verloren hat, zur städtebaulichen Ordnung dieses Bereichs weiterhin einen sinnvollen Beitrag im Sinne der ursprünglichen Plankonzeption zu leisten. Aus ähnlichen Gründen ist der Bebauungsplan auch nicht zumindest für das Grundstück, auf dem sich das Einrichtungshaus mit einer Verkaufsfläche von über 13.000 qm befindet, funktionslos geworden. Das dort genehmigte Einrichtungshaus gehört zwar zu den großflächigen Einzelhandelsbetrieben im Sinne des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO; allerdings mögen von einem solchen Betrieb wegen seines Sortiments nicht zwingend die Auswirkungen ausgehen, wie sie in § 11 Abs. 3 BauNVO beschrieben werden. Selbst wenn dies der Fall ist, das genehmigte Einrichtungshaus also in einem Gewerbegebiet unzulässig wäre, machte eine derartige Abweichung von der zulässigen Gebietsart die Festsetzungen eines Gewerbegebietes nicht funktionslos. Ein einzelner "Ausreißer" vermag nicht zu verhindern, daß die Festsetzungen des Gewerbegebietes und damit die Plankonzeption nach wie vor verwirklicht werden kann. Er läßt allein noch nicht ein faktisches Sondergebiet entstehen, welches das festgesetzte Gewerbegebiet als zulässige Art der baulichen Nutzung verdrängt.
Nachdem das OVG NW somit geklärt hatte, daß ein wirksamer Bebauungsplan als Grundlage für die angegriffene Änderung existierte, hat es die Rechtmäßigkeit des Sortimentausschlusses bejaht, da die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage - § 1 Abs. 9 i.V.m. Abs. 5 BauNVO – gegeben sind. Zum einen sei ein auf Branchen bezogenes Hauptsortiment grundsätzlich geeignet, eine Nutzungsunterart darzustellen. Zum anderen habe die Stadt Paderborn auch besondere städtebauliche Gründe angeführt, womit gemeint ist, daß es spezielle Gründe gerade für die noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzung geben muß. Sie hat vorgebracht, daß nur so eine verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung, insbesondere der nicht motorisierten Käuferschichten, mit den Gütern des täglichen Bedarfs in Wohnstandorten gesichert werden könne. Auch sei ein ausnahmsloser Ausschluß zulässig, da es ein legitimes Ziel sei, die bisherige Fehlentwicklung umzukehren. Auch der Vortrag, daß die ausgewiesenen Gewerbeflächen für Betriebe des produzierenden Gewerbes vorzuhalten sei, sei ebenfalls als ein legitimer städtebaulicher Grund anzusehen.
Az.: II/1 624-13
